Sikrer den norske klimaloven et levelig klima for etterslekten?

Av Jenny Sandvig (fagdirektør) og Hannah Brænden (rådgiver) i Norges institusjon for menneskerettigheter

Vitenskapen er klar: Klimaendringer tar allerede liv ved dagens menneskeskapte temperaturøkning på 1,1°C. Høyesterett anser det heller ikke tvilsomt at klimaendringer vil kunne føre til tap av menneskeliv i Norge (HR-2020-2472-P avsn. 167). Skulle dagens globale utslippstrend fortsette, kan det utløse irreversible prosesser som kan ødelegge livsgrunnlaget for befolkningen i deler av verden. Vi vet at hvert tonn CO2 teller. Ifølge FNs klimapanel må oppvarmingen begrenses til 1,5°C for å avverge de farligste klimaendringene og unngå irreversible vippepunkter som kan trigge selvforsterkende oppvarming utenfor menneskelig kontroll.

Barn og etterslekten vil bære den tyngste børen av våre utslipp i dag. Den føderale forfatningsdomstolen i Tyskland (BVerfG) la nylig til grunn at retten til liv, fysisk integritet og eiendom for nålevende og fremtidige generasjoner forplikter staten til å kutte utslipp. Domstolen tolket også den tyske grunnlovens miljøparagraf art. 20a slik at den forplikter myndighetene til å avverge farlig oppvarming. Ettersom denne plikten vil kunne rettferdiggjøre omfattende menneskerettslige inngrep når klimakrisen med tiden oppleves enda mer prekær, måtte staten beskytte yngre og fremtidige generasjoner mot fremtidige inngrep allerede nå ved å spesifisere årlige utslippskutt helt frem til nullutslipp. Deler av klimaloven ble kjent grunnlovsstridig fordi den la opp til å bruke opp Tysklands karbonbudsjett innen 2031 og derigjennom påførte yngre og fremtidige generasjoner en uforholdsmessig kuttbyrde på bekostning av deres fremtidige friheter. To uker etter avgjørelsen forsterket et tverrpolitisk flertall den tyske klimalovens målsetninger og planer – nå kalt «en klimakontrakt mellom generasjoner».

Dette innlegget ble publisert i Juristens temautgave om klima- og miljørett - les flere av sakene her

Den «tannløse» norske klimaloven

Norge har også en klimalov. Før vedtakelsen i 2017 var flere skeptiske til at lovfesting av utslippsmål kunne rettsliggjøre klimapolitikken. Derfor presiserte lovens forarbeider at loven ikke etablerte «rettigheter eller plikter for private» som kunne «håndheves ved søksmål for domstolene». Loven inneholder kun klimamål for 2030 og 2050 (§§ 3, 4) med plikt til gjennomgang hvert femte år (§ 5) og en årlig redegjørelse fra regjeringen til Stortinget (§ 6). Ettersom loven ikke styrker klimamålsetningenes rettslige relevans og mangler håndhevingsmekanismer, har Johansen kalt den «tannløs og uten juridisk kraft» (Klimarett, Bugge, 2021 s. 376).

Samtidig er det klart at klimaloven ikke kan endre adgangen til rettslig prøving etter andre lover. Norske myndigheter har en plikt til å sikre et levelig miljø også for etterslekten etter Grunnloven (Grl.) § 112, som likner på den den tyske miljøparagrafen. Norge er også forpliktet til å sikre retten til liv, fysisk integritet og eiendom etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 og 8. Den tyske dommen åpner derfor for å diskutere følgende spørsmål: Er den norske klimaloven forenelig med statens plikt til å sikre et levelig miljø for yngre og fremtidige generasjoner etter Grunnloven og EMK?

Hvilken plikt har norske myndigheter til å sikre et levelig klima?

Dette spørsmålet er uavklart. Til forskjell fra Belgia, Frankrike, Irland, Nederland og Tyskland, har Norge ikke hatt et søksmål som utfordrer klimaloven eller statens samlede innsats for å nå egne klimamål. HR-2020-2472-P (Klimadommen) drøftet om tildeling av 10 tillatelser til å lete etter olje og gass var i strid med Grl. § 112 og EMK artikkel 2 og 8. Høyesteretts vurderinger må sees i lys av at saken gjaldt (i) enkeltvedtak (ii) Stortinget hadde samtykket til og som (iii) det var usikkert om ville føre til klimagassutslipp.

Høyesterett uttalte generelt at for at «domstolane skal kunne setja til side eit lovvedtak av Stortinget, må Stortinget grovt ha sett til side pliktene sine etter § 112 tredje ledd». Adgangen til abstrakt kontroll av lovers grunnlovsmessighet er omtvistet, men hvis vi forutsetter at vilkårene for rettslig prøving etter tvisteloven §§ 1-3 og 1-4 i en konkret sak var oppfylt, jfr. også HR-2021-417-P, ville altså terskelen for tilsidesettelse av klimaloven være «svært høy». Lovgivende og utøvende myndigheters selvstendige plikt til å respektere og sikre Grl. § 112 kan imidlertid ikke forveksles med terskelen for tilsidesettelse i domstolene. Statens myndigheter kan altså ikke legge seg på, eller tett opptil, terskelen for grovt pliktbrudd, men må etterleve sine plikter etter Grl. § 112 fullt ut.

En faktor som kan komme inn med større tyngde ved vurderingen av klimaloven, er etterslekten. Høyeste­rett har til nå ikke drøftet betydningen av at Grl. § 112 (1) slår fast at «[n]aturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten», noe domstolen har blitt kritisert for (se bl.a. Bugge i Klimarett, Bugge, 2021 s. 390). BVerfG tolket derimot den tyske miljøparagrafen slik at Tyskland måtte kutte utslipp for å beskytte fremtidige generasjoner. De tyske dommerne pekte på at miljøet var gitt grunnlovsbeskyttelse fordi dagens politiske systemer, med valg hvert fjerde år, først og fremst ivaretar de kortsiktige interessene til personer med stemmerett i dag (avsn. 205). Som i Tyskland, skyver manglende utslippskutt i Norge drastiske kuttbyrder over på yngre og fremtidige generasjoner, og fører samtidig til et farligere klima for dem. Det må derfor antas at kuttmål etter klimaloven også må vurderes ut fra om det varetar statens plikter etter Grl. § 112 overfor de som blir født i morgen, og senere. Det er nærliggende at disse pliktene vil veie stadig tyngre dess mer prekær klimakrisen blir. HR-2021-1975-S (Fosen) antyder for eksempel at retten til miljø kan «komme inn med en slik tyngde» at den kan avveies mot selv absolutte rettigheter.

Når det gjelder EMK artikkel 2 og 8 mener NIM, i likhet med domstoler i Belgia, Nederland og Tyskland, at det er lite tvilsomt at staten er forpliktet til å avverge farlige klimaendringer for å beskytte menneskers liv og fysiske integritet. Den europeiske menneskerettsdomstol har foreløpig ikke vurdert dette, men har flere klimasaker til behandling. Med det europeiske nettverket for nasjonale institusjoner for menneskerettigheter, intervenerer NIM i én av dem, KlimaSenorinnen mot Sveits. I lys av europeisk rettsutvikling, er vårt syn at EMK forplikter stater til å ha en tilstrekkelig spesifisert og etterprøvbar plan for å kutte utslipp for å nå klimamål som er forenelig med å begrense oppvarmingen til 1,5°C.

Samlet gir menneskerettighetene antakelig tre føringer for den norske klimaloven:

For det første bør klimalovens målsetninger reflektere at oppvarmingen må begrenses til 1.5°C. Den norske klimaloven (§ 4) viser kun generelt til temperaturmålene på 1.5 til godt under 2°C i Parisavtalen. Siden klimaloven ble vedtatt i 2017, har vitenskapen imidlertid etablert at oppvarmingen må begrenses til 1.5°C for å unngå irreversible vippepunkter. På årets klimatoppmøte besluttet verdens land å arbeide for å nå 1.5°C-målet (Glasgow-pakten CMA.3 avsn. 21). Ettersom internasjonal konsensus er relevant ved tolkningen av EMK, vil denne utviklingen antakelig befeste 1,5°C som tålegrense for en effektiv beskyttelse av menneskers liv og helse. Bevaring av naturens mangfold og produksjonsevne, jf. Grl. § 112, tilsier uansett at klimaloven bør endres for å reflektere at Norge skal gjøre sitt for å begrense oppvarmingen til 1.5°C.

Hvor omfattende utslippskutt som er nødvendig for å etterleve denne tålegrensen vil igjen kunne bero på vitenskapelig og internasjonal konsensus. Nederland ble for eksempel dømt til kutte sine territorielle utslipp med minst 25 prosent fra 1990 til 2020 i medhold av EMK artikkel 2 og 8 jf. artikkel 13, fordi FNs klimapanel la dette nedre kuttmålet til grunn for utviklede land i perioden (Urgenda avsn. 7.5.1). Norge kuttet til sammenligning territorielle utslipp med kun 4,2 prosent. Når det gjelder de utslippskutt som kreves for å nå 1.5°C-målet frem mot 2030, slår Glasgow-pakten fast at de må være raske, dype og vedvarende; globale utslipp må kuttes med 45 % innen 2030 relativt til 2010-nivå og netto null må nås innen 2050. Disse tallene reflekterer imidlertid kun globale gjennomsnitt. I lys av prinsippet om landenes felles men differensierte ansvar og respektive kapasiteter, må utviklede land kutte sine utslipp langt raskere.

De kuttmål som er meldt inn til nå er langt fra nok. Ifølge Carbon Action Tracker innebærer de en 13,7 % økning i utslipp i 2030, og katastrofale 2,4 graders oppvarming i 2100. Glasgow-pakten krever derfor at alle land forsterker sine klimamål innen 2022. Norske myndigheter må følgelig vurdere om Norge lever opp til sitt ansvar for å begrense oppvarmingen til 1.5°C ved klimamålene for 2030 (50 %–55%) og 2050 (lavutslippssamfunn) etter klimaloven §§ 3 og 4. For selv om målsetningene er på linje med gjennomsnittet for globale kutt og EUs felles målsetning for alle 27 medlemsland, tar de ikke høyde for Norges historiske ansvar for klimaendringene og vårt bruttonasjonalprodukt per innbygger. Hvis man justerer for dette, har en ny studie kommet til utviklede land må nå netto nullutslipp innen 2030 for å forbli innenfor deres del av det gjenværende globale karbonbudsjettet for 1.5°C (Rajamani m.fl. i Climate Policy, Vol. 21 no. 8, 2021, s. 17.) Som tabellen under viser, har våre naboland påtatt seg et større ansvar for utslippskutt enn Norge.

For det andre bør klimaloven forplikte til realistiske og spesifiserte årlige karbonbudsjetter som viser veien til netto null. Utslipps­problemet er kumulativt. Et mål om netto nullutslipp i 2050 og delmål i 2030 er derfor ikke i seg selv nok for å beskytte yngre og fremtidige generasjoner, siden slike mål ikke sier noe om hvor mye som kan slippes ut i mellomtiden. BVerfG har i tysk rett lagt til grunn at en effektiv beskyttelse krever årlige, konkrete og realistiske karbonbudsjetter som forplikter til en gjennomførbar reduksjonsbane frem til netto null innenfor Tysklands andel av det globale karbonbudsjettet for 1.5°C. Irsk høyesterett og det franske Conseil d’État har også slått ned på planer i klimalover som ikke var tilstrekkelig spesifiserte for å nå statens klimamål. EUs nye klimalov krever likeledes en detaljert vei frem til netto null med bindende delmål, karbonbudsjetter og rettslige handleplikter. «Fit for 55»-pakken er et svar på dette.

Motsetningsvis forplikter den norske klimaloven § 6 kun til en årlig redegjørelse for hvordan Norge kan nå sine klimamål. Loven bør derfor styrkes slik at den gir plikt til årlige, spesifiserte utslippskutt frem til nullutslipp innenfor et nasjonalt karbonbudsjett utledet fra det globale 1.5°C budsjettet. Loven bør også gi staten plikt til å ta igjen etterslep der karbonbudsjettene er overskredet. Det vil motvirke at manglende og utsatte kutt skyves langt frem i tid, på bekostning av yngre og fremtidige generasjoner. En domstol i Frankrike har for eksempel slått fast at myndighetene umiddelbart må reparere skaden ved overskridelser av siste års karbonbudsjett ved å kutte raskere i nye utslippsmål og -planer i årene deretter (Notre Affaire à Tous avsn. 13).

For det tredje bør klimaloven etablere en uavhengig klimakommisjon. Etter Grl. § 112 (2) har borgene rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta sin rett til et miljø som sikrer helsen – også for etterslekten. Også etter EMK artikkel 2 og 8 jf. 13 vil det kunne kreves informasjon om konsekvensene av klimagassutslipp og effektene av klimatiltak.

Klimalovens formål er å «fremme åpenhet og offentlig debatt om status, retning og framdrift» på omstillingen av Norge til et lavutslippssamfunn (§ 1 (2)). Det gjennomføres nå ved at regjeringen årlig rapporterer på målene til Stortinget, jfr. §§ 5 og 6. Før vedtakelsen pekte flere på behovet for et uavhengig kontrollorgan som en premissleverandør for en opplyst offentlig debatt og for å sikre kontroll med regjeringens måloppnåelse, jfr. Prop 77. L (2016–2017) s. 10 og 47. Departementets syn var da at et teknisk beregningsutvalg for klima under Miljødirektoratet ivaretok dette behovet. Mangelen på uavhengig kontroll er imidlertid problematisk gitt den presserende og alvorlige trusselen klimagassutslipp utgjør for menneskers rettigheter. Forskning viser at en uavhengig klimakommisjon kan styrke klimahandling, fungere som en uavhengig kunnskapsleverandør og -innovatør, samt gi kredibilitet til vanskelige politiske beslutninger (Finnegan m.fl. i Climate Policy, Vol. 21 no. 9, 2021, s. 1218). En klimakommisjon kan således redusere faren for at politikere skyver utslippskutt foran seg til fortrengsel for fremtidige generasjoners menneskerettigheter.

Den norske klimaloven risikerer å bryte menneskerettighetene

Samlet sett er det etter NIMs syn en risiko for at Norges begrensede territorielle utslippskutt og unnlatelsen av å spesifisere årlige planer frem til nullutslipp er i strid med grunnleggende rettigheter. Klimaloven bør derfor styrkes i tråd med våre tre anbefalinger for å redusere risikoen for at barn og fremtidige generasjoner må leve med sterke menneskerettslige inngrep i et langt farligere klima. Myndighetene vil da minimere risikoen for pliktbrudd etter Grl. § 112 og EMK, uten at det går på bekostning av deres fleksibilitet i valg av virkemidler for å kutte utslipp.

Data fra landenes klimalover og deres klimaråd og nasjonale statiske byråer.

* Finlands nye klimalov skal vedtas av parlamentet januar 2022.